Sprawozdawca:

Vasco DE MELLO

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 20/09/2023
Podstawa prawna	Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia przez sekcję	5.9.2023
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.9.2023
Sesja plenarna nr	581
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	209/0/6

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Celem omawianego wniosku dotyczącego rozporządzenia jest wypełnienie luk w systemie europejskiego nakazu aresztowania poprzez stworzenie wspólnego systemu przekazywania postępowania w sprawach karnych między państwami członkowskimi, co pozwoli uniknąć powielania postępowań karnych dotyczących tych samych okoliczności faktycznych i z udziałem tych samych podmiotów w więcej niż jednym państwie członkowskim (zasada non bis in idem). Chodzi też o zapobieganie zjawisku bezkarności spowodowanej powstrzymaniem się od wszczęcia ścigania oraz ograniczenie takich przypadków.

1.2.

W tym celu ustanawia się zbiór jednolitych standardów współpracy między państwami członkowskimi w zakresie przekazywania i przyjmowania postępowania karnego.

1.3.

Z drugiej strony wniosek ma na celu stworzenie wspólnej struktury cyfrowej umożliwiającej przekazywanie takich pism procesowych.

1.4.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Komisji w tej sprawie.

1.5.

W odniesieniu do niektórych aspektów Komitet uważa jednak, że należy dodać lub skorygować pewne punkty.

1.6.

W związku z tym, jeśli chodzi o prawa podstawowe stron postępowania, EKES uważa, że należy wyraźnie odnieść się zarówno do europejskiej konwencji praw człowieka, jak i do Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, a także do innych instrumentów prawnych mających na celu ochronę praw podstawowych.

1.7.

EKES zwraca uwagę na to, że proponowany system nie może zostać wykorzystany do tego, by osoby podejrzane/oskarżone były w stanie zyskać dostęp do korzystniejszego systemu prawnego dzięki stosowaniu przepisów proceduralnych.

1.8.

EKES z zadowoleniem przyjmuje decyzję o wdrożeniu wspólnych narzędzi cyfrowych w celu przyspieszenia postępowania; ich utworzenie powinno być finansowane z funduszy europejskich.

1.9.

Jednakże jak już wskazano w poprzednich opiniach, należy utrzymać kanał komunikacji w formie papierowej, pamiętając o osobach, które z różnych powodów nie mają dostępu do narzędzi informatycznych.

1.10.

EKES jest zdania, że cały proces tłumaczenia powinien przebiegać z najwyższą starannością, bez wykorzystania sztucznej inteligencji lub innych środków automatycznych stosowanych bez udziału człowieka.

1.11.

EKES uważa, że przepisy powinny przewidywać prawo stron do odwołania się do sądu wyższej instancji ze względu na niezadowalające tłumaczenie pism procesowych.

1.12.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym we wcześniejszych opiniach Komitet sądzi, że należy zapewnić szkolenia w tej dziedzinie dla wszystkich pracownic i pracowników wymiaru sprawiedliwości, a także dla innych podmiotów takich jak tłumaczki i tłumacze pisemni.

1.13.

EKES jest zdania, że należy przewidzieć sposób rozwiązywania negatywnych konfliktów jurysdykcji w przypadku stosowania omawianych przepisów.

1.14.

EKES zwraca uwagę, że należy znieść możliwość, by organ wnioskujący – w przypadku wyrażenia zgody na przekazanie – przesyłał organowi, do którego kierowany był wniosek, tylko część akt sprawy, a nie całość.

1.15.

Wyeliminowano by tym samym możliwość wszelkiej arbitralności, która z pewnością mogłaby mieć miejsce w przypadku częściowego przekazania sprawy.

2.   Kontekst

2.1.

Istnienie jednolitego obszaru swobodnego przepływu osób, kapitału, towarów i usług ma również negatywną stronę – stworzenie obszaru transgranicznego, w którym może rozwijać się działalność przestępcza.

2.2.

Od dawnych czasów społeczeństwo deleguje państwu uprawnienia do karania tych, którzy naruszają prawo i popełniają przestępstwa. Temu systemowi przeciwstawia się prywatnie wymierzana sprawiedliwość odwetowa oparta na ius talionis – zasadzie „oko za oko, ząb za ząb”.

2.3.

Istnienie ius puniendi, to znaczy możliwość ukarania przez państwo osób, które na jego terytorium naruszają prawo i w związku z tym popełniają przestępstwa lub które na obcym terytorium popełniają czyny przestępcze przeciwko obywatelom tego państwa, stanowi nieodłączną i centralną cechę suwerennych uprawnień państwa (1).

2.4.

Jest to tak ważna prerogatywa suwerenna, że większość konstytucji przyznaje wyłączną kompetencję do stanowienia prawa w tej dziedzinie parlamentom i zastrzega to prawo dla nich.

2.5.

Jednakże stosowanie przez państwo ius puniendi może – w swoim maksymalnym zakresie – prowadzić do pozbawienia wolności obywatela, a więc musi zawsze iść w parze z solidnym katalogiem praw podstawowych obywateli, aby chronić ich przed ewentualnymi nadużyciami lub arbitralnymi postawami, które są tak charakterystyczne dla podmiotów nierespektujących idei państwa prawa.

2.6.

Jak stwierdzono powyżej, istnienie jednolitego rynku stwarza liczne wyzwania w zakresie egzekwowania prawa karnego.

2.7.

Taki transnarodowy obszar swobodnego przepływu osób, kapitału, dóbr i towarów między państwami mógłby – bez odpowiedniego transnarodowego systemu ścigania – ułatwić bezkarne prowadzenie działalności przestępczej na różnych terytoriach lub stworzyć bezpieczną przestrzeń dla przestępców.

2.8.

W miarę postępu integracji europejskiej potrzeba ściślejszej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych stała się bardziej nagląca; początkowo przejawiała się w formie zawierania przez państwa członkowskie różnych traktatów dotyczących ekstradycji i współpracy sądowej (2), co doprowadziło do włączenia tej kwestii do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) – zarówno jako kompetencji dzielonej między Unię a państwa członkowskie, jak i poprzez ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na ich terytorium, w całej Unii Europejskiej (3).

2.9.

Sytuacja wyewoluowała zatem od współpracy międzyrządowej opartej na umowach o współpracy sądowej i ekstradycji zawieranych między państwami, w ramach której uprawnienia decyzyjne są dzielone między władzę wykonawczą i sądowniczą, w kierunku współpracy, w ramach której uprawnienia decyzyjne należą do właściwych organów sądowych, bez jakiejkolwiek ingerencji ze strony władzy wykonawczej, która – w przeciwieństwie do procedury ekstradycji – jest całkowicie wyłączona z tego procesu.

2.10.

Ta zmiana paradygmatu, która – jak już stwierdzono – została zapisana w TFUE, opiera się na zasadzie wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych w sprawach karnych (4).

2.11.

Jednak istnienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej będzie możliwe jedynie pod warunkiem zapewnienia równowagi między zasadami wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, gdyż w przeciwnym wypadku podstawowe prawa, swobody i gwarancje każdego obywatela mogłyby zostać naruszone w imię pozornego, lecz w istocie totalitarnego bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

2.12.

Aby istniało zaufanie do stosowania zasady wzajemnego uznawania, państwa członkowskie powinny przestrzegać praw podstawowych obywateli w sposób identyczny lub równoważny, tak aby właściwy organ państwa, w którym wystąpiono o uznanie, miał zaufanie do wykonywania uznanego orzeczenia sądowego oraz pewność w tym zakresie.

2.13.

W dziedzinie prawa karnego ta zasada wzajemnego uznawania została po raz pierwszy skonkretyzowana w europejskim nakazie aresztowania (5), a następnie w innych podobnych przepisach, jak np. w ramach europejskiego nakazu dochodzeniowego (END) (6).

2.14.

System europejskiego nakazu aresztowania, ustanawiając zasadę wzajemnego uznawania, respektuje jednak prawa, wolności i gwarancje obywateli (7).

3.   Uwagi ogólne

3.1.

Podobnie jak europejski nakaz aresztowania, obecny wniosek regulujący sposób przekazywania postępowania karnego z jednego państwa członkowskiego do drugiego jest środkiem skuteczniejszego i sprawniejszego zwalczania przestępczości o charakterze ponadnarodowym, w tym przestępczości zorganizowanej.

3.2.

Jednak w przeciwieństwie do systemu europejskiego nakazu aresztowania Komisja dąży poprzez omawiany wniosek do stworzenia jednolitego instrumentu współpracy sądowej dla całej Unii Europejskiej, który miałby bezpośrednie zastosowanie.

3.3.

Nowe rozporządzenie ma na celu wypełnienie luk w systemie europejskiego nakazu aresztowania oraz zwiększenie skuteczności europejskiego wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i usprawnienie go, na przykład poprzez unikanie powielania postępowań dotyczących tych samych okoliczności faktycznych i z udziałem tych samych podmiotów w więcej niż jednym państwie członkowskim. Chodzi też o zapobieganie zjawisku bezkarności spowodowanej powstrzymaniem się od wszczęcia ścigania oraz ograniczenie takich przypadków.

3.4.

Nie można tego jednak osiągnąć bez głębokiego poszanowania praw podstawowych i indywidualnych w trakcie całej procedury, zwłaszcza praw osób w największym stopniu pozbawionych ochrony, osób z niepełnosprawnościami oraz dzieci.

3.5.

Z drugiej strony omawiany wniosek dotyczący rozporządzenia ma na celu zwiększenie pewności prawa w zakresie przekazywania postępowań sądowych między państwami członkowskimi.

3.6.

EKES uważa, że ważne są wszystkie inicjatywy dążące do zwalczania przestępczości transgranicznej w państwach członkowskich, zwłaszcza przestępczości o najbardziej zorganizowanej formie (8).

3.7.

Istnienie organizacji przestępczych na terytorium Unii Europejskiej, których działalność jest w ogromnym stopniu szkodliwa dla społeczeństw europejskich, wymaga zdecydowanej wspólnej reakcji, gdyż w przeciwnym razie ryzykujemy, że pozostaną one bezkarne, co jest oczywiście niepożądane.

3.8.

Mimo że mamy tu do czynienia z kompetencjami dzielonymi między państwa członkowskie i Unię Europejską (9), EKES uważa dokonany przez Komisję wybór narzędzia legislacyjnego dla obecnego wniosku – rozporządzenia – za odważny krok, ponieważ kwestia ta jest wysoce delikatna dla państw członkowskich ze względu na to, że dotyczy kompetencji nierozerwalnie związanej z suwerennością państwową, jak opisano powyżej.

3.9.

EKES uważa jednak, że przyjęta opcja jest najwłaściwsza, ponieważ stanowi jedyny sposób na osiągnięcie celu, jakim jest standaryzacja procedur we wszystkich państwach członkowskich (10).

3.10.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu do wniosku, jedynie dzięki istnieniu wspólnych przepisów dotyczących przekazywania postępowania karnego można skutecznie zwalczać przestępczość transgraniczną.

3.11.

EKES jest zdania, że ochrona praw podstawowych obywateli, zarówno z punktu widzenia podejrzanego/oskarżonego, jak i ofiary, została odpowiednio osiągnięta we wniosku dotyczącym rozporządzenia poprzez wprowadzenie standardowego katalogu podstaw odmowy przekazania oraz dzięki prawu podejrzanego/oskarżonego i ofiary do bycia wysłuchanym i do odwołania się.

3.12.

Niemniej Komitet sądzi, że wniosek dotyczący rozporządzenia powinien zawierać wyraźne odniesienie zarówno do europejskiej konwencji praw człowieka, jak i do Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, a także do innych instrumentów prawnych mających na celu ochronę praw podstawowych (11).

3.13.

EKES zwraca uwagę, że możliwość przekazania postępowania karnego z państw, w których zastosowanie ma zasada legalności (12), do państw, w których stosuje się zasadę oportunizmu (13), może być czynnikiem sprzyjającym sprawcy i ułatwiającym mu uzyskanie bardziej korzystnej kary, co mogłoby być przeciwskuteczne w świetle pożądanych we wniosku celów (14).

3.14.

Zdaniem EKES-u niezwykle pozytywne jest przekazywanie postępowań między organami sądowymi państw członkowskich za pośrednictwem procesów cyfrowych.

3.15.

Należy jednak zapewnić możliwość korzystania z kanału komunikacji w formie papierowej oraz zagwarantować, że informacje będą dostępne dla wszystkich, w szczególności dla osób w największym stopniu pozbawionych ochrony (15).

3.16.

EKES zaznacza niemniej, że w tym celu nie wystarczy wspólne stosowanie wraz ze wspólnymi zasadami. Konieczne jest stworzenie silnej infrastruktury na poziomie Unii, wspólnej dla wszystkich państw członkowskich i interoperacyjnej między różnymi wykorzystywanymi przez nie systemami.

3.17.

Jak już wskazano we wcześniejszych opiniach (16), EKES jest zdania, że niezbędne inwestycje powinny zostać pokryte z funduszy zapewnianych przez Unię.

3.18.

Jak już odnotowano we wcześniejszych opiniach (17), Komitet uważa, że w celu zapewnienia właściwego stosowania tego aktu prawnego konieczne jest przeszkolenie pracowników wymiaru sprawiedliwości w zakresie tych zagadnień, a także w zakresie korzystania z całego systemu cyfrowego, który będzie wspierał przekazywanie postępowań między państwami członkowskimi.

3.19.

Szkolenie takie powinno uwzględniać specyfikę i potrzeby osób podejrzanych/oskarżonych, świadków lub bezbronnych ofiar.

3.20.

Chociaż szkolenia powinny być kierowane w szczególności do sędziów i prokuratorów, EKES uważa, że ważne jest nasilenie szkoleń dla innych kluczowych podmiotów w procesie sądowym, takich jak adwokaci, tłumacze i inne osoby (18).

3.21.

EKES zaznacza, że tłumaczenia całej dokumentacji przekazanego postępowania powinny być możliwie dokładne i wiarygodne.

3.22.

Ważne jest, aby państwa członkowskie zapewniły wiarygodność tłumaczenia dokumentów danego postępowania.

3.23.

EKES sądzi, że we wniosku dotyczącym rozporządzenia należy wprowadzić przepis zakazujący wykonywania tłumaczeń z wykorzystaniem środków mechanicznych, informatycznych lub sztucznej inteligencji.

3.24.

Tłumaczenia dokonane bez interwencji człowieka mogą prowadzić do wyciągnięcia błędnych wniosków, a w konsekwencji do złych rozpraw sądowych i wyroków.

3.25.

EKES zwraca uwagę, że koszty związane z tłumaczeniem dokumentów postępowania mogłyby spowodować obniżenie jakości tłumaczenia, co doprowadziłoby do ograniczenia praw i gwarancji stron postępowania.

3.26.

EKES uważa, że osobie podejrzanej/oskarżonej oraz ofierze należy przyznać prawo do sprzeciwu/odwołania w odniesieniu do kwestii związanych z tłumaczeniem akt postępowania.

3.27.

Na koniec dwie uwagi:

3.28.

Wniosek dotyczący rozporządzenia nie zawiera żadnego rozwiązania w przypadku negatywnego konfliktu jurysdykcji.

3.28.1.

Innymi słowy, jeżeli organ sądowy państwa, do którego kierowany jest wniosek, odmówi przekazania postępowania, może dojść do sytuacji, w której ściganie nie będzie kontynuowane, ponieważ organy obu zainteresowanych państw uznają, że nie są właściwe do prowadzenia postępowania karnego.

3.28.1.1.

EKES uważa, że w takich przypadkach należy przewidzieć postępowanie sądowe w celu rozwiązania tych konfliktów, co mogłoby obejmować przyznanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej właściwości do rozwiązywania takich konfliktów.

3.28.2.

Wreszcie, EKES uważa, że po wyrażeniu zgody na przekazanie postępowania karnego organ wnioskujący powinien przekazać kompletny oryginał akt sprawy, wraz z tłumaczeniem, lub odpis.

3.28.2.1.

W związku z tym Komitet jest zdania, że należy usunąć odniesienie do możliwości przekazania jedynie „odpowiednich części” akt sprawy, ponieważ zagraża to prawu do obrony osoby podejrzanej/oskarżonej lub ofiary.

3.28.2.2.

Pozwala to uniknąć pokusy arbitralnego wysyłania pism procesowych, które mogą być bardziej dogodne dla niektórych stron.

---

(1)  Należy zauważyć, że stosowanie prawa obcego do przestępstw popełnionych na danym terytorium zawsze stanowiło dla obywateli danego kraju wyraźny przejaw utraty suwerenności państwowej – przykładem może być sytuacja pod koniec XIX wieku w Chinach, gdzie Europejczycy wymogli na państwie chińskim, by pozwoliło na sądzenie obywateli z odpowiednich krajów europejskich przez sądy prywatne, zgodnie z prawem ich krajów pochodzenia.

(2)  W tym kontekście zob. Europejska konwencja o ekstradycji z 1957 r., Europejska konwencja o pomocy prawnej w sprawach karnych z dnia 20 kwietnia 1959 r., Europejska konwencja o przekazywaniu ścigania w sprawach karnych z dnia 15 maja 1972 r., konwencja wykonawcza do układu z Schengen oraz liczne wielostronne i dwustronne umowy o ekstradycji zawarte między poszczególnymi państwami członkowskimi.

(3)  Zob. art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 2 lit. j) oraz tytuł V, w szczególności art. 67 i 82, TFUE.

(4)  Zasada wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych w sprawach karnych, zapisana w art. 67 ust. 3 TFUE, polega ostatecznie na uznaniu orzeczenia sądowego wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego przez inny właściwy organ innego państwa członkowskiego, którego skutki w państwie uznania powinny być równoważne skutkom spowodowanym przez właściwy organ krajowy (zob. Manuel Monteiro Guedes, Do mandado de detenção europeu, s. 65, Almedina, Coimbra, 2006). Zasada wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych jest sprzeczna z zasadą podwójnej karalności, która jest cechą charakterystyczną traktatów o ekstradycji, co oznacza, że aby doszło do ekstradycji, czyny zarzucane podejrzanemu lub oskarżonemu muszą zostać uznane za przestępstwo zarówno w świetle prawa państwa wnioskującego, jak i w świetle prawa państwa otrzymującego wniosek.

(5)  Zob. europejski nakaz aresztowania – decyzja ramowa Rady 2002/584/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi (Dz.U. L 190 z 18.7.2002, s. 1), zmieniona decyzją ramową Rady 2009/299/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r. zmieniającą decyzje ramowe 2002/584/WSiSW, 2005/214/WSiSW, 2006/783/WSiSW, 2008/909/WSiSW oraz 2008/947/WSiSW i tym samym wzmacniającą prawa procesowe osób oraz ułatwiającą stosowanie zasady wzajemnego uznawania do orzeczeń wydanych pod nieobecność danej osoby na rozprawie (Dz.U. L 81 z 27.3.2009, s. 24).

(6)  Zob. europejski nakaz dochodzeniowy – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/41/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych (Dz.U. L 130 z 1.5.2014, s. 1).

(7)  Wynika to w pełni z wykazu podstaw odmowy wydania europejskiego nakazu aresztowania, na które może powołać się właściwy organ państwa, w którym wniesiono o uznanie, z ograniczeń stosowania samego nakazu i, wreszcie, z ustalenia praw procesowych podejrzanego/oskarżonego.

(8)  W swojej opinii „Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Cyfryzacja wymiaru sprawiedliwości w Unii Europejskiej – wachlarz możliwości« ” [COM(2020) 710 final] (Dz.U. C 286 z 16.7.2021, s. 88) EKES stwierdził, że kluczowym narzędziem służącym zapewnieniu prawdziwej koordynacji między organami państw członkowskich w zakresie zwalczania praktyk przestępczych, które mają poważny wpływ na obszar europejski, jest cyfryzacja wymiaru sprawiedliwości.

(9)  Zob. art. 4 ust. 2 lit. j) TFUE.

(10)  Mogłoby to doprowadzić do procesu federalizacji, w ramach którego trzeba będzie dbać o poszanowanie wrażliwości poszczególnych krajów.

(11)  Ważne jest precyzyjne określenie praw podstawowych, które mają być chronione, mimo że art. 51 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej zobowiązuje państwa członkowskie do poszanowania tych praw przy stosowaniu „[…] prawa Unii […]”, niezależnie od tego, czy jest ono pierwotne, czy wtórne.

(12)  Doktryna prawna definiuje zasadę legalności w postępowaniu karnym jako nałożony na organ sądowy prawny obowiązek kontynuowania ścigania bez możliwości określenia wymiaru kary w drodze negocjacji z osobą podejrzaną/oskarżoną.

(13)  W przeciwieństwie do zasady legalności zasada oportunizmu umożliwia organowi sądowemu, który prowadzi postępowanie karne, negocjowanie z podejrzanym/oskarżonym zakresu kary, która ma zostać nałożona na tę osobę, przy czym sąd ma jedynie za zadanie zatwierdzenie osiągniętego porozumienia.

(14)  Obecny wniosek dotyczący rozporządzenia nie może służyć jako instrument umożliwiający osobie podejrzanej/oskarżonej osiągnięcie „złagodzenia” środków przymusu, którym podlega na etapie postępowania przygotowawczego, ani zakresu kary, która może na nią zostać nałożona.

(15)  Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie cyfryzacji współpracy sądowej i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych, handlowych i karnych o charakterze transgranicznym oraz zmieniającego niektóre akty w dziedzinie współpracy sądowej” [COM(2021) 759 final – 2021/0394 (COD)] – „Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Rady 2003/8/WE, decyzje ramowe Rady 2002/465/WSiSW, 2002/584/WSiSW, 2003/577/WSiSW, 2005/214/WSiSW, 2006/783/WSiSW, 2008/909/WSiSW, 2008/947/WSiSW, 2009/829/WSiSW i 2009/948/WSiSW oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/41/UE w odniesieniu do cyfryzacji współpracy sądowej” [COM(2021) 760 final – 2021/0395 (COD)] (Dz.U. C 323 z 26.8.2022, s. 77).

(16)   Dz.U. C 286 z 16.7.2021, s. 88.

(17)   Dz.U. C 323 z 26.8.2022, s. 77 i Dz.U. C 286 z 16.7.2021, s. 88.

(18)  W tym samym duchu zob. „Zapewnienie sprawiedliwości w UE – europejska strategia szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości na lata 2021–2024” (COM(2020) 713).